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作者：盛洪
制度经济学研究 2015年05期
中图分类号：F06 文献标识码：A
JEL Classifications:Q15 N55 P32
在中国以及世界其他地方，永佃制似乎是一种奇特的经济制度。其实，它的奇特性质是人们自己造成的。这是因为人们对经济制度还缺乏深刻认识，以至于把教科书中简单的理论刻画当作制度本身，反过来对现实的制度感到陌生。
反过来，如果我们对永佃制进行深入探讨，就有可能发现以往所没有意识到的制度特性，从而加深我们对制度的理解。
一、永佃权作为一种产权分割的产物
顾名思义，在永佃制中，土地承佃一方拥有永远承佃土地的权利，即永佃权。根据赵冈，永佃权不仅意味着永久承佃的权利，还具有独立性，即它可以被自由地转让，而无需经土地所有权人的同意。一旦进入市场，永佃权也就具有独立的价值，在中国一般被称为“田面权”或“田皮权”，而减除“田面权”或“田皮权”的土地所有权就被称为“田底权”或“田骨权”。在土地市场中，就会形成“田骨价”和“田皮价”。总体而言，两者之间没有什么稳定的比例。田底价也未必要比田皮价高，甚至有时田皮价不仅比田骨价要高，也比整个田价要高。如表1所示。
可以看出，田骨价和田皮价之间并无固定或稳定比例，这是否说明永佃权不是一个边界清楚和性质稳定的权利?这种情况在地租率上也有反映，即田骨租率与田皮租率之间并不一定有一个稳定的比例。
例如，据张明，民国时期皖南地区的大租率(即田骨租率)虽大多在17.5％左右，是整个地租率35％的一半，但也有不少大租率明显偏离此数，为14.4％，8.2％，7.3％，16.6％，10.7％，12％，10.1％，12.1％，5.5％不等(第311～322页)；反过来讲，也就是小租率(田皮租率)大小不等。这进一步显示，无论是田皮价，还是田皮租率，都不是“纯粹的”永佃权价格。
如果仅就永佃权的字面意义去理解，永佃权的价值就是永远承佃较之非永远承佃所能节省的交易费用，包括由此产生的职业稳定和减少寻找新的土地租佃的时间间隔和成本，这将会对永佃权的价格产生什么影响呢?一般而言，承佃的权利和出租的权利是平等的，而交易费用是双方承担的。在权利平等、且讨价还价地位相差不大的情况下，交易费用的分担不会相差太大。所以，永久承佃的权利并没有明显大于零的价值；就如同永久出租的权利也没有明显大于零的价值一样。
所以，永佃权中一定包含了多于永久承佃的含义。这些含义可以从永佃制的几种起源假说中发现。据赵冈，永佃权有三种起源。第一种起源是押租制起源；第二是协助开荒起源；第三是典卖起源(2005，第16～24页)。
仔细分析就可发现，这三种起源都涉及了佃农对土地资产的某种程度的投入。所谓“租押制”，即佃农在承佃土地时，要向田主交纳押金。但押金的数量并无一定限制；但当退佃时，如果押金数量较大，田主可能一时拿不出这么多钱，反而妨碍了退佃；反过来说，佃农获得了继续租佃的权利。这种情况持续发生，就形成了实际上的永佃权。在其中，多于避免欠租风险的押金的利息，实际上就是佃农对土地的投入。
所谓“协助开荒”，就是佃农曾帮助田主开荒，或兴建农田水利等设施；田主以永佃权回报。这其中显然包含了劳动的投入。
第三种起源则是典卖起源，即田主为了融资，将土地出典，但要保留赎回的权利和在原地耕作的权利。为了获得这后一种权利，他们索要的典价往往低于市场价值。这就相当于用一定量的资金保留住了部分土地所有权。反过来，他们就可以支付较低的地租。类似的，也有以较低价格将土地卖断，只保留承佃权的情况。
这三种起源实际上都是在说，永佃权的获得是由于佃农支付了额外的投入。尤其是第三种起源假说，更是接近一种思想实验。我们可以想象，田主出典或出卖土地时，可以将价格任意降低，其区间为100％的市场价值到0，与之对应，它作为佃农向典主或买主支付的地租也可以从100％的市场租率到0。如果实际典价(或地价)相当于市场典价(或地价)的比率为a，而1＞a＞0，则相当于田产的典主或买主只获得了比率为a的土地产权，他所获得的地租率也相当于市场地租率的a*100％。这可以解释，为什么田底价(租率)和田面价(租率)之间，没有一个稳定的比率，不同的田底田面关系的价格或地租率可以相差很大。
这一思想实验告诉我们，永佃权实际上是捆绑了永久承佃的权利和部分土地产权的一种权利，而它所占产权的比例，与它所贡献的投入比例相关；永佃农向新的田主交纳的地租少于市场租率的部分，实际上是他自己的产权部分的所得。再纯粹一点，我们可以把一份产权划分为n份，并用该产权市场价值的1/n的价格去购买其中的一份，也可以花市场价值的k/n去购买k份。我们知道，在现实中存在大量这样的产权分割形式，比如股票。
所以，实际中的永佃权，是一种产权分割同时兼有永久承佃权利的权利，只是“永久承佃”是一种比较引人注目的外在形式，才使不少人误以为它只是“永佃权”。
二、永佃权与田底权的分离又是一种比较优势的分工
然而，永佃权与田底权的分离与股票分割一块资产并不完全一样。用多张股票将一块资产平均分割以后，每一张股票所包含的权利和义务都是相同的；但永佃权与田底权的分割并不是一种权利的平均分割。也就是说，永佃权包含的权利和义务与田底权包含的权利和义务并不相同。我们可以将前一种分割称为对产权的“横向分割”，将后一种分割称为“纵向分割”。或者，更简单，分别称为产权的“分层”与“分块”。直观地，我们可以用一幢楼作比喻。将楼纵向分割成许多小的部分，就是许多单元公寓；将楼横向分割，就是分层。
这两个从一个土地产权上分割开来的产权的最大的区别是，田底权拥有者有纳税义务，而永佃权拥有者没有纳税义务。其他方面的不同还有，永佃权所有者要比田底权所有者更多地关照土地资产，决定在土地上种植什么农作物，等等。因此，永佃权与田底权的分割可以被看作是一种行使产权包含的若干活动之间的分工。
例如，有些人更善于与政府打交道，而有些人更善于就农业种植进行决策。这意味着，善于与政府打交道的人，在纳税等方面会比不善此道的人更为驾轻就熟；善于农业决策的人也比不懂农业的人在这方面花费更少的成本。如果这个判断是对的，当一块田地从完整的土地所有权分割为田底权和田面权时，善于与政府打交道的人持有田底权，善于农业决策的人持有田面权，就会各自发挥优势，带来交易费用和生产费用的节约，使人们能够更好地行使他们的土地产权，运作土地资产，带来效率的提高。
实际上，这种情况在其他领域也很常见。如房屋租赁领域也有房东及二房东之分。房屋所有人可先将房屋出租给二房东，再由他出租给房客。在这两者之间，房东可能更善于筹集资金，把握房地产市场的动向，以及向政府交纳财产税；而二房东更善于对产权标的物——房屋本身进行维护或改装，更善于与房客打交道。所以，就会出现两层房租。一是房东向二房东收取的房租，二是二房东向房客收取的房租。
图1 行使产权活动的比较优势和土地产权的分割
说明：图中甲善于农业决策，不善于与政府打交道(用“纳税”代表)；乙则相反。两者是决定广义的生产可能性边界的要素，即产权运作的要素。图中的田地的生产可能性边界是纳税和农业决策两种产权操作的无差异成本曲线，意即这两种产权操作投入的不同组合产生的产品量。横轴表示农业决策的投入，而纵轴表示与政府打交道的投入；两者又互为价格。即农业决策的价格是用与政府打交道的时间来衡量，与政府打交道的价格也可用农业决策的时间来衡量。甲的纳税的成本是Pg1，农业决策的成本是Pa1；乙的纳税成本是Pg2，农业决策的成本是Pa2。
甲善于农业决策而拙于纳税，而乙善于纳税而拙于农业决策。这时如果甲持有这一田地的所有产权，他的产权运作成本将是Pg1A Pa1O表示的长方形①；如果是乙持有所有产权，他的产权运作成本将是Pg2B Pa2O表示的长方形。当将这一土地的产权分为永佃权(田面权)和田底权后，甲持有田面权，只做农业决策而不纳税；乙持有田底权，只纳税而不做农业决策。假定生产可能性边界不变，他们共同运作这一田地产权的成本大幅度下降了，只为灰色表示的部分。
更一般地说，只要经济当事人愿意，一个完整的所有权可以分割成任意多个产权，这一组产权可被称为产权束。这种分层既包含了划小产权单元，以便于财富较小者购买这样一个融资上的理由，更是基于人们在行使不同阶段的产权行为的比较优势不同，能使产权得到更有效的行使。例如，在美国纽约，联合国千禧年酒店的产权被分拆成九个互相独立的产权，包括一份土地产权，二份空中产权，一份空中租赁权，一份租赁抵押权，四份产权抵押权(陶然，2013)。实际上，任何一幢公寓楼都同时存在多份独立的产权，即公寓产权，它同时包括了对它下面的土地的部分权利。
三、永久承佃加固定租金带来的产权边界的变动
一般认为，一个资产租赁的合约，甲乙双方是纯粹的资产产权持有者和资产的租赁使用者。其实在现实世界中，两者之间的界线远没有这样分明。
赵冈指出，永佃制多产生在固定租金的情况下(2005，第2页)。这会导致一个重要的结果，即永佃农有动力向土地投资。因为在这时，他的投资所带来的收益增量可以由他自己完全获取。例如，一块田地的现有产量是200斤稻谷，固定地租是每亩100斤稻谷，当他投入资源提高了地力或改进了水利设施，使粮食产量增加到了300斤，由于原来的地租是固定的，所以他仍交给土地所有者100斤稻谷，他将获得全部新增的100斤稻谷。反过来，他就有动力进行这样的投资。
一旦进行这样的投入，土地产权的边界就会发生变化。现在，新增的100斤稻谷就是该土地的新增的地租；由于土地价格是由土地资产的收益率决定的，土地的价格也会随之上涨；如果土地价格是地租的25倍，就会从2 500斤稻谷上涨为5 000斤稻谷。如果永佃农拥有收取这新增100斤稻谷地租的权利，也就有权利从出售土地的价格中获取对应这一地租的地价，在这一例子中就是2500斤稻谷。在这时，他显然就是这一土地的部分产权的所有者。
随着时间的推移，永佃农会根据需要和自己资源情况对土地进行不断地投入，他与田底权持有者之间的产权边界也会随之变动。这就是我们前面所说的，田底价与田面价，田底租率与田面租率之间并没有稳定比例的原因。
然而，从长期看，既然永佃农会获得他对土地新增投入的全部收益，他对土地的投资就会不断积累，也使他拥有更多的土地产权，他向田主交纳的地租率就会逐渐降低。这似乎为明清以来的历史所证实。据高王凌，自明末以来，中国的地租率就在下降(2006，第29页)。章有义对徽州地区的研究表明，在清末民初的几十年间，地租率明显下降。表2表明，截至1887年的13宗地14次地租调整中，地租率平均下调39.2％。
在1890～1922年10宗地12次调整地租率的变动中，每次地租率平均下降了3.6％。见表3。
这一地租长期下降的现象，至少部分地包含了在固定地租下因佃农不断投入而导致的产权份额增加的因素。据章有义，“早在鸦片战争以前，徽州地租即以定额租为主，分成租已不多见。”(章有义，1988，第325页)章有义又指出，在农田设施的投资中，田主只投入较小部分，如“1833～1857年祁门东西庄农田设施维修共335宗次。其中曾由地主直接付钱或谷的只有33宗次，不到总数的10％，其余都是以佃户欠租作抵”(第332页)。这意味着佃农对农田的投入抵消了部分地租②。
这也充分说明，所以“永佃权”，就是一种包含了部分土地所有权的权利。
四、永佃农直接支配土地资产带来的对产权行使的影响
产权的真正价值在于行使，而行使产权就是实际占有、使用和控制产权的标的物。土地产权的标的物就是土地。较之田底权所有者，永佃农对土地有着实际的控制。尽管在法律上，两者的产权是平等的，但如果永佃农的产权受到了侵犯，或他认为受到了侵犯，他可以直接用自己的行动在一定程度上保护自己的产权；而田底权所有者的产权受到侵犯时，他虽然也可以用自己的行动保护自己的产权，但是，一来，他并没有身体上的优势，因为永佃农就是因为在劳动力上有优势才承佃的，并且田底权所有者一般是以较多的田地出租为形式，所以在人数上也不占优(高王凌，2005，第82、119页)；二来，他与土地之间也比较疏离。
如果田底权所有者向政府申请保护，可能会远水不解近渴。乡村一般离县城较远，如果政府派人保护田底权所有者的产权，成本就会较高，动作就会较慢。况且，他若申请政府保护，还需一个复杂的诉讼程序，而法官未必一定会作出有利于他的判决(高王凌，2005，第149～169页)。
所以，如果这田底权所有者与永佃农之间出现产权冲突，更能有效行使产权的人将会占有优势。在现实中，就是永佃农会经常处于优势地位。这一状态会影响两者的谈判，也会影响两者日常处理产权纠纷时的策略。
例如，如果考虑到永佃农会利用实际控制田地、掌握更多有关收成信息的优势，田底权所有者可能会在地租率上或在实际收取的租额上做点让步。因为永佃农越是认为谈判形成的地租率不合理，他越会利用信息不对称的优势。
再比如，地租是由佃农交给田主的，佃农实际上控制着作为地租的农产品。他经常可以采取的策略，就是拖延。经受不起时间拖延的田主，就会在地租量上做出让步。所以，在签订租佃合约后，经常可以看到欠租的行为，且这种欠租不是短期为之，而是一种长期的习惯(高王凌，2005，第79～90页)，甚至意味着佃农并不认为欠了田主地租。实际上，这就是一种田主与佃农之间的均衡状态。
那么，这种欠租不交的行为是否可以用退佃，即中止租佃合约来约束呢?答案是，不怎么有效。因为退佃也要有实施能力。如果田主不能迫使佃农及时交纳地租，怎么能迫使佃农退佃呢?如果田主不能指望借助政府力量强迫佃农不再拖欠地租，又怎么能借助政府力量实施退佃呢?所以，当佃农利用其优势拒不退佃时，情形与拖欠地租是一样的。即使有几例政府帮助田主实施了退佃，但所占比例很小，不足以形成可置信的威胁(高王凌，2005，第107～118页)。
正因如此，这种租佃行使产权能力不对称的关系，经过长期演进，形成了习惯，甚至法律。在乡村中，有“许退不许夺”的说法，即只许佃农自己退佃，而不许田主主动退佃(高王凌，2005，第112页)；而在清朝形成的有关永佃制的法律中，则规定只有在三年以上不交地租的情况下，才允许田主退佃(赵冈，2005，第37页)。
这种关系并不会稳定在一个均衡水平上。因为既然事实证明了存在这种影响，就会潜移默化地缓慢地发生作用。可以想象，这种变化最有可能发生在代际变动以后。永佃农的儿子已经把实交租额当作既定租率，在他当家以后，就有可能利用实际使用和控制田地的优势向田底权所有者的儿子进一步要求更低的实交租额。如此数代以后，就能观察到明显的实际租额的下降。高王陵指出，在明清的四百年间，实收地租率在缓慢下降，如表4所示。
田主和永佃农在行使产权方面的优劣势，还可能是名义地租率长期下降的一个原因，与上一节讲的因对农田投入增加而增加的产权份额共同起作用。据章有义，田主之所以同意降低租额，是因为“与其空悬高额，不如酌量降低，反可更有效地引诱佃农交足”(章有义，1988年，第208页)。他列举了六个减少租额的例子，都带来了地租实收率的上升。见表5。
这一现象也许意味着，随着时间推移，永佃农及其家庭持续利用其实际行使产权的优势，不断迫使田主接受更低的名义地租率和实收地租率。如果这一判断是正确的，那可能就揭示出一个重大的事实，这就是，如果某一产权的标的物被非产权所有者长期使用和控制，产权就可能逐渐地从前者转移到后者。这也许是下述事例的原因，即英国的土地在名义上是归国王所有，但实际上，自11世纪诺曼公爵入侵英国并建立了国王土地所有权(咸鸿昌，2009，第25～29页)。以后，土地的保有人经过漫长的时期，最后成为土地的实际所有者，而国王的土地所有权只是名义上的。
五、永佃制的效率含义
在“永佃权与田底权的分离又是一种比较优势的分工”一节中，我们证明了，田底权和田面权的分离和互相独立，可以利用不同的人的不同禀赋，降低运作土地产权时的成本。这一特性就是制度变迁的核心内容，也是这一制度更优的判别标准。
也就是说，永佃制是一种比没有永佃制的土地制度更好的一种制度。那么从功能角度看，它好在哪里呢?
第一，永佃制意味着一种永久合约。永久则意味着有最长的时间视野。经济学认为，时间视野越长，资源配置越有效率。因为资源配置的影响会涉及未来，对当下有好处的资源配置未必在未来也有好处；当人们的视野看到未来时，才能做出兼顾未来的资源配置。对未来有好处的资源配置就是投资。无论是“磨刀不误砍柴工”的古训，还是“迂回生产”的经济学理论，都是在说，投资会带来比直接生产更高的效率。
第二，永佃制的绝妙之处，在于保证合约的永久性的同时，又不失资源的产权在人之间再配置的极大的灵活性。经济学证明，由于环境、资源、制度、技术和供求关系都会不断地发生变化，原来认为有效率的资源配置，到现在看来不再有效率了，所以要重新配置。而其方式就是通过人与人之间的交易，实现资源产权的转移。永佃制中田底权与田面权的互相独立和自由买卖，创造了土地产权自由转移的理想空间。
第三，永佃制因其永久性和固定地租的安排，带来了对承佃人的激励，解决了保护产权的标的物——土地的问题，进而又使土地承佃人跨过产权边界，对土地进行投资；在不损害田底权所有者的利益的同时，增进了永佃农的利益；把似乎应该对立的双方，变成共赢的合作者。
第四，永佃制还可将土地产权的规模划小，减轻土地交易的融资成本。
因此，永佃制是有效率的土地制度。
六、永佃制的当代意义
当我们理解了永佃制的经济性质后，就会发现这一经济制度不仅可以解释我国当下的土地制度，而且可以为现有制度内在问题的解决提供借鉴和方案。
我国现有的土地制度，尤其是在农村的土地制度，是土地名义上归农村集体所有、农户承包土地的一种制度。在称谓上似乎与永佃制毫不相干，但当我们透过称谓上的区别，去看两者的经济性质时，就发现我国农村现有的土地制度就是一种永佃制。
所谓“农村集体”，就是以社区为单位的集体组织，它相当于田主或田底权所有者；所谓“农户”的“土地承包”，就是一个经济个体与农村集体的一个合约关系，据此获得该土地的承佃权利；所以农户就是永佃农。这样判断，是因为：
(1)他们在属于集体的土地上耕作的权利是永远的；这不仅是在正式的法律，如《土地承包法》中有“耕地承包期为三十年”，且“承包期内，发包方不得收回承包地”的明确表述，在《物权法》中有“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”的明确规定，而且是社区成员权利的隐含权利，并为农民的日常观念所认定。
(2)农户(永佃农)向农村集体(田主)交纳的是固定地租。在承包制实行后的相当长时间里，租税原则是“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。这句话的意思是，按同定数额向政府交税，向田主交纳固定地租，自己享有所有的剩余利益。这一情况在中央政府取消的农业税后发生了变化，既无须“交足国家的”，也没有“留够集体的”义务，所以收入全归佃农。这可以被看成是零税率；农户作为农村集体的成员之一，将交纳的地租和应当获得的地租对冲；没有改变固定地租的性质。一个证据是，如果是外来农户，就要交纳固定地租。
(3)农户(永佃农)可以将承佃的土地转包(出租)或转让(出售)给他人，这就相当于拥有田面权的人出租或出售田面权。《土地承包法》规定，“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，且“采取转包、出租、互换或者其他方式流转的”，只需“报发包方备案。”这说明承包权是一种相当独立的田面权。
由此看来，现有的家庭土地承包制在几个制度要点上都基本符合永佃制的标准，因此就是一种永佃制。
不仅如此，如前述讨论，如果农户认为他拥有永远承佃的权利，且只需交纳固定地租，就有动力不断向田地投入。自家庭土地承包制度的创立至今，已有三十多年的历史，我们可以想象，农户已经在田地上有了大量投入。这就意味着他们作为永佃农所拥有的田面权占整个田地产权的份额就会增加。实际上，现有的法律也承认农户向土地的投资。例如《土地承包法》规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”
例如，假定在土地承包制实行之初，农户们拥有的田面权占整个田地产权的份额为零，经过三十年的投入，包括增加地力或其他设施投资，假定每年每亩投入了相当于200元的资源，按3％的复利计算，三十年的投入相当于现在的9546元。如果现在田地租金为每亩800元，则农业用途的土地市场价值约为每亩20000元；他们的田面权占整个田地产权的比例将会达到48％。
可以预见，长此下去，如果没有经济技术上的上限，田面权的份额就会接近100％；也就是说，几乎挤出了田底权，从而获得了大部分的田地产权。在这时，“农村集体”作为田主的身份就会趋于自动消亡。
当然，现行的土地承包制度还不是历史上曾经实行的完全的永佃制，它存在三个缺陷。
第一，承包权(永佃权或田面权)的转包(出售)还需经发包方(田底权所有者)的同意；所以还不是完全独立的田面权。
第二，农村集体的土地发包人(田底权所有者)身份由现行法律做了比较僵化的规定，所以其权利，即田底权是不可以买卖的。而在永佃制盛行的明清民国时期，田底权也可出售。这也不是一种完全的永佃制。
第三，农村集体的土地产权被现有的法律制度所削弱；如只能用于农业用途，如果要改变为建设用地，必须先改为国有土地，实际上为政府以非公益目的征地大开方便之门；并且《土地管理法》规定征地补偿只有三年平均产值的6～10倍，这相当于农业用途的土地市场价值的24％～40％。
正因为我国的土地承包制度具有大部分永佃制的性质，又还存在缺陷，为我们的制度变革方案提供了一个既可以“从现状出发”，又可以走向“理想境界”的前提条件。我们的目的，就是将现行的土地承包制发展为完全的永佃制，为此，就需要：
(1)取消或重新解释《土地承包法》中关于土地承包权的转让需要发包方同意的条款。目的是，在是否要由发包方同意方面，让农村集体自己选择。
(2)在法律框架中，将“农村集体”作为一个由其成员(农户或个人)通过正当程序决定其设立、扩张、缩减或终止的法人。在这一原则之下，农村集体作为田底权所有者(或田主)可以通过正当程序决定是否出售其田底权。
(3)明确国家对土地的权利只是主权意义上的权利，直接表现为对土地本身或土地产出征收税赋；并不与土地产权直接冲突。
总体看来，这样的改革目标和改革方式，既可达致更有效率的制度安排，又很具有操作性，甚至具有某种保守性。对现有的土地制度无须做较大改动，甚至在法律文本上基本不做改动，也能达到改革的目标。因此是一个成本低、效果好的改革方案。
注释：
①甲在农业决策上的成本应为三角形OAPa1的面积，而纳税的成本则为三角形OAPg1。乙的成本和共同的成本的情形都可类推。
②这一现象的边界比较模糊。如果田主一次性地用少收地租抵消了佃农的投资，可视为田主的投资；但如果折成每年少交若干地租，就相当于田主承认投资是佃农作出的，他承认佃农对土地的产权份额扩大了，所以每年就少收地租。
作者介绍：盛洪，山东大学经济研究院教授、博士生导师，北京天则经济研究所所长。E-mail：sheng-hong54＠vip.sina.com。
