【www.hy-hk.com--公务员入党申请书】

作者：程波辉彭向刚

2015年02期

党的十八届三中全会强调指出，深化干部人事制度改革，必须充分发挥党的组织领导和把关作用，强化党委或党组、分管领导和组织部门在干部选拔中的权重和干部考察识别的责任，坚决纠正“唯票取人、唯分取人”等现象，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来（新华社，2013）。从干部选拔任用的方式选择来看，这是改革的关键时期重拾委任制功效的重要信号。伴随时代发展和社会变迁，传统的民主选任方式越来越表现出不适应性，在实践中不断暴露出诸如拉票贿选等问题，民主选任在有的地方甚至演绎成民主暴力。毋庸置疑，委任制对过去单纯、过度的运用诸如选举制、公推直选等民主方式选拔干部所带来的问题具有一定抑制作用。正如弗里德里希·哈耶克（2000：471）所言：“民主远远不是一项最高的政治价值，而且一种无限民主也完全有可能比一种截然不同的有限政府更糟糕。”然而，历史经验和事实证明，委任制并不是万能的，它并不能一劳永逸地解决干部选拔中的所有问题，其自身也存在难以逾越的局限。本文旨在阐明：委任制是当代中国领导干部选拔任用的现实选择，既有其历史必然性，也存在改革完善的必要性。本文主要运用历史与比较的分析方法，从规范主义的角度对委任制的发展历程、利弊以及实现条件进行全面审视，以期为领导干部选拔任用制度，尤其是委任制的进一步改革与完善提供参照和依据。

一、委任制的发展轨迹及历史合理性

所谓委任制，就是指由任免机关在于部管理权限范围内，经过动议、推荐、考察等程序，直接或间接委派干部担任某种领导职务的制度安排。就形式而言，委任制主要有委派任命制和审批任命制两种，前者是指上级主管部门根据下属地区和单位的需要，对干部实行自上而下的统一调配或委派；后者则是指下属地区和单位对自身准备启用的干部向上申报，然后由上级主管部门实行自上而下的任命（李烈满，2004：205）。在西方国家选举中，委任制亦称“赐职制”、“政治恩赐制”、“政党分肥制”等，其基本含义是大选中获胜的政党通过任命官职和给予其他优惠来报答为本党竞选工作出力的人员及其他积极支持者。任命制或政党分肥制最早出现于19世纪的美国。1829年，安德鲁·杰克逊总统在其任期的八年间撤换了约20%的官员，开分肥制之先河。随后，政党分肥制愈演愈烈（张向鸿，2014：98）。政党分肥制暴露出一系列问题，如用人唯亲，拉帮结派；管理松散，人浮于事；争权夺利，损民肥己；以及贪污腐败之风盛行（张兹暑，2002）。政党分肥制的这些弊端使政府形象严重受损，政府效能不断下降，迫切要求改革这种官吏制度。1883年，美国国会通过了“彭德尔顿法”，实行功绩制，政党分肥制随即废止。所谓功绩制，即以职位所需的知识、能力、品德为标准，通过公开考试竞争的方法达到量才任职、优胜劣汰的人事行政制度。可以肯定的是，功绩制在保证公共行政的连续性和稳定性，向公共效率最大化方面迈进了一大步。但是，这种制度在注重效率即技术回应的同时，失去了对广大官员的政治控制，无形中减弱了政府的政治回应，致使官僚手中握有的政府行政权力、政策制定和执行的权力越来越大，对抗上级命令的砝码日渐增加，政令不通乃至受阻的情形日益严重。为了遏制这种官僚势力的膨胀，卡特政府于1978年通过了《文官改革法案》，创设了一种高级文官制度，即在政务官之下、普通文官之上，建立了一个高级文官的层级。高级文官跨越了政治与行政的界限，把政治家与官僚、领导者与管理者的角色融为一体，强化了总统（执政党）对官僚的控制，有效地提升了政府的回应性，特别是政治回应性（朱立言等，2010）。从美国文官制度的演变过程不难看出，政治与行政不能截然分开，否则，或者导致腐败丛生，或者导致官僚失控。可以说，美国文官制度变迁对我国领导干部选拔任用制度改革具有重要的启示和借鉴意义。也就是说，加强政治对行政的适度控制，发挥委任制在干部选任中的积极作用，具有现实合理性。

在社会主义政权建设探索和国家创建中，委任制首先在巴黎公社得到了有益尝试，后经过列宁的改造，在苏维埃政权构建和苏联社会主义建设中得到了具体运用和实施。在中国，委任制的发展大致经历以下三个主要阶段。

（一）革命战争年代的委任制（1921—1949年）

委任制的运用最早可以追溯至1921年党的“一大”会议通过的《中国共产党纲领》第十三条，规定“委员会的党员人数超过五百，或同一地方设有五个委员会时，应由全国代表会议委派十人组成执行委员会”（选编组，2007：2）。这种任用方式在党的“二大”会议通过的《中国共产党章程》中得到了沿用，如第四条规定“凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长，隶属地方支部，每一个机关或两个机关联合有二组织以上即由地方执行委员会指定若干人为该机关各组之干部”（选编组，2007：5）。但是，委任制的适用范围在随后被限制，这体现在《中国共产党第三次修正章程决议案》第十三条规定：“党部之执行机关概以党员大会或其代表大会选举，上级机关批准为原则；但特殊情形之下，上级机关得指定之”（选编组，2007：26）。也就是说，一般情形下，干部选拔任用必须实行选举；只有在特殊情况下，才能采用委任制。发展到后来，委任制遭受严厉批判。在1928年党的“六大”会议上，《职工运动决议案》中专门分析了委任制的“遗毒”，认为委派制度并没有顾及到群众的感想，所有职工运动中的组织都没有建筑在从下而上的真正的民主集中制的基础上（中央档案馆，1983：218）。在1931年《中央关于干部的决议》中再次指出，“党内的家长制度与委派主义妨碍提拔下层干部，以至消灭和破坏下层干部。过去往往一批一批的派遣那些与生产无关与群众无联系的学生到各级党的、工会的组织中去，建立一些空架的不做工作的官僚机关，积久成习，容易养成上级包办下级，下级依赖上级的恶劣习惯”（中共中央组织部，2000：410）。因此，中共中央明确提出要“废除委派制度，把过去‘面向上级’转变为‘面向下层’，各地党部委员会的成分主要的应该在当地党的组织中拉起来，打破专门依赖上级的观念”（中共中央组织部，2000：413）。此后，选举制逐渐开始受到重视，尤其是在中央苏区和陕甘宁边区得到了广泛的运用和实践（黄小钫，2012）。

（二）社会主义建设时期的委任制（1949—1978年）

新中国成立之初，委任制业已成为贯彻落实党管干部原则的具体形式和有效方式。这一点反映在1956年党的“八大”会议上通过的《中国共产党党章》第二十三条规定中，即“党的选举单位对于被选举到党的代表大会和党的委员会的成员，有权在他的任期内加以撤换。在地方各级代表大会闭会期间，上级党的委员会认为有必要的时候，可以调动或者指派下级党组织的负责人”（选编组，2007：70）。显然，从《党章》关于行使委任制的前提限定词语的变迁中——即从“特殊情形”修改为“环境或条件的限制”，再到“上级党的委员会认为有必要的时候”，可以看出：使用委任制的前提可以以主观意志认定为标准。此时，作为执政党，中国共产党对党内干部任命的做法，自然而然就推广到了国家政权机关及其他社会团体，由此形成了党和国家干部一身二任，融合一体的局面。因此，虽然1954年《宪法》及1956年的《党章》依旧规定了各级人民政府机关和党的各级领导机关必须由选举产生，但是，在实际操作过程中，领导干部候选人却往往是由各级党委及组织部门推荐提名，从而导致各级人大的选举逐渐演变成一种为候选人合法任命的程序而已，候选人也基本上都能获得各级人大代表的一致通过。此时，选举已经履行了多项政治功能，即“同时是合法化的程序、信任的证明、任命的制度、控制的手段、一致的征兆、净化的技术、代表制的操作者、参与的象征”（皮埃尔·罗桑瓦龙，2005：153）。这种干部选用方式因融合了选举的因素而被称为“选任制”，以区别于由各级党委直接任命的委任制。但从选任制的整个过程来看，它本质上仍然是委任制，并未脱离委任制的做法，同选举制有着根本上的区别（黄小钫，2012）。

“文化大革命”时期，党政领导干部选拔制度遭到极大破坏，委任制的干部选拔功能被无限制地放大。基于“无论是党的内部纪律规程，还是像人民代表大会这样的选举机构，都不能保证领导和群众之间的紧密联系。归根到底，共产党领导的政府仍是由官员管理的政府，他们迟早会采取官僚的态度，考虑官僚的利益”的认识，毛泽东提出要大力培养和选拔优秀年轻干部。这种把制度的缺陷错误地归结于人的问题，最终酿成了干部人事制度的全面瘫痪。结果，“党管干部成了‘派管干部’，任人唯亲、拉帮结伙、裙带关系、帮派体系的后遗症，在干部使用上，以敢打敢斗代替领导才能；以家庭出身代替阶级立场，大批造反派骨干进入了各级各类领导部门”（张向鸿，2014：47）。正如罗汉平所揭示的，“‘革委会’集党政大权于一身，形成党政合一、政企合一的一元化领导体制，实现了更高程度的集权，又必须在各项工作中贯彻执行‘左’的方针，实际上是国家政治体制和国家行政工作上的一次重大倒退”（罗汉平等，2011：243）。

（三）改革开放时期的委任制（1978年以来）

鉴于“文化大革命”期间干部人事工作的混乱和无序，变革干部制度成为改革开放初期党面临的最为迫切的任务之一。当时，邓小平撰文指出，组织路线是实现思想路线、政治路线的根本保证，而“解决组织路线问题，最大的问题，也是最难、最迫切的问题是选好接班人”（邓小平，1994：192）。随后，他进一步分析了干部制度的弊端，如官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和特权等现象，并特别强调“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”（邓小平，1994：333）。所以，中共中央接连出台了一系列法规条例，明确选任干部的标准，严格选任干部的要求，推动干部选任过程的民主化、公开化和透明化，为深化干部人事制度提供法律依据，最终在党的十二大党章中确立了领导机关及其干部必须经由选举方式而产生的原则，并一直沿袭至今（黄小钫，2012）。也就是说，改革开放以来，在国家治理转向和政治现代化的进程中，以民主为导向的选任制、公选制等领导干部选拔方式获得了空前的发展。然而，十八大以后，随着全面深化改革的战略布局的调整和展开，委任制干部选拔被重新提上议事日程并得到更大重视。2013年，党的十八届三中全会明确提出，必须区分实施选任制和委任制干部选拔方式。2014年伊始，运行10多年的《党政领导干部选拔任用工作条例》重新修订颁布，委任制干部选拔方式在其中得到突出和重要体现。

综上所述，从作用和地位来看，在不同历史阶段，以及每个阶段的不同时期，委任制的重要程度并不一样。一般来说，在革命、建设阶段以及历史的关键转折时期，尤其是革命、建设和改革的初期，委任制都受到很大的重视和运用。质言之，从历史角度来审视委任制，不管是战争年代，还是新中国成立之后的和平建设年代，它的历史功绩都不容轻易否定，不仅为中国共产党领导中国革命取得胜利提供了人才支持和制度保障，也为新中国成立后的社会经济发展做出了巨大贡献。因此，干部委任制的产生及存在，具有一定的合理性和必然性，既是时代发展的产物，也是不同时期党所处的发展阶段和历史方位的特殊性所决定的。

二、委任制的比较优势

当前，中央突出强调在于部选拔任用过程中注重运用委任制，我们觉得主要是基于对以往一段时期过度依赖选举制、公开选拔、竞争上岗等干部选任方式以及民主测评等手段所带来的问题的反思。因此，在探讨委任制的干部选任功效之前，有必要先了解一下过去民主选任方式的弊端，从而为运用并进一步优化委任制明晰路径。

（一）已实施的民主选任方式的弊端

改革开放以来，包括选任制和考任制在内的民主选任方式一直备受青睐。它们在畅通民意表达渠道，推动政治社会化进程，拓宽选人视野，打破论资排辈等方面曾经发挥了不可替代的作用。然而，近年来在选举、公推直选等方面发生的一系列干部选拔乱象，如茂名买官卖官窝案、轰动全国的湖南衡阳贿选案等，说明民主选任方式表现出不适应性，暴露出很多弊端。

1.选任制的弊端

所谓选任制，亦称“选举制”，是指国家机关或社会组织，依照特定的法律法规并遵循少数服从多数的原则，通过民主选举的方式确定任用党政领导人员的制度。选举制与人民群众意愿的反映机制密切相关，通过选举能够使人民群众获得政治参与的民主权利。“选举制所追求的价值目标为民主，本质上是政治权力的转移——即主权与治权的分离，表现为一种委托—代理的契约关系”（黄小钫，2012）。然而，当被选者与人民群众意愿相违背时，委托与代理的关系被扭曲时，选任制的缺陷就会暴露无遗。概括来说，选任制的弊端主要包括：第一，实践中选民的意愿难以真实的表达。自上而下的候选人提名办法以及实际中存在的等额选举的现象，都妨碍了选举人民主选举意志的充分表达。第二，存在事实上的陪选现象。由于实践中差额选举的差额数过少，因而选举人挑选被选举人的自由度受限，客观上使本应是代表的自主选举变成“确认型”选举（尹业香等，2008）。第三，制度实施的成本较高。无论是直接选举还是间接选举，越往上层次越高，选举的成本也就越高（史卫民，2000：247）。

2.考任制的弊端

所谓考任制，是指用人单位或主管部门根据工作需要公布任用条件，依据统一标准经过公开考试、识别、选拔等程序确认任用领导干部的制度。考任制的具体运用形式主要包括：公开选拔（包括竞争上岗）；任前测试；资格准入。通过考察考任制的发展历程，可以发现，“考任制创造了公平、公正的机会，给了社会各个阶层的精英脱颖而出的机会，对于延揽人才、增强社会凝聚力、提高干部队伍的整体素质具有重要作用”（张向鸿，2014：105）。毋庸置疑，考任制也是有缺陷的。“考任制因为增加了考试环节，必然增加行政成本，考试内容和方式的单一化也导致了人才选拔中的学历导向，以及‘高分低能’和‘考试型’干部的出现”（张向鸿，2014：106）。具体而言，考任制的弊端主要包括：一是考任制并不能全面反映一个人的综合素质，尤其是个体的组织能力、思想道德觉悟、工作作风等很难在考试中反映出来。二是存在事实上的“高分低能”、“考试族”等现象，从而把那些在实际工作中埋头苦干的人“边缘化”了。三是权责界限模糊不清。通过考试进入党政干部的行列或获得晋升的机会的人员，从理论上他只对考官负责，而这在实践上是不可能落实的（尹业香等，2008）。

综上所述，民主选任方式的弊端可以概括为：一是选任人与被选任人存在事实上的思想和信息鸿沟，选任形式化难以避免，选任人的民主权利容易被虚置。二是科学、合理的民主选任机制难以形成，“唯票取人、唯分取人”现象容易发生。三是因为过于注重选任过程的民主化，被选任人的知识能力和品德修养难以统一并得到保证。四是民主选任过程中的权力运行难以控制，民主选任容易演绎成民主暴力或多数暴政，给中央和上级权威带来威胁。五是民主选任的范围广，程序复杂，导致选任成本高。

（二）委任制的优势

委任制就其本质来说，是一种自上而下的权力架构与逐级授权的机制，这种权力高度向上集中的制度安排具有明显的优势。它通过对权力的组织垄断以及逐级配置，控制各级组织系统的官员，严防激烈的职位竞争，这对于维护上级权威，巩固党的执政地位，避免用人过度市场化，具有重要作用。

1.有利于维护上级权威

委任制有利于维护上级尤其是中央权威。从国家结构形式来看，我国是典型的单一制国家，中央权力机关掌握着主要的和统一的政治权力，并统辖着地方权力。因而，维护上级权威，增强中央权力，这是单一制国家治理的应有之义。而上级权威的获得和维护，关键在于下级的服从，归根结底在于领导干部的合理选拔和科学任用。委任制领导干部选拔具有权力集中、指挥统一，便于政令一致、易于上下级沟通等明显特征，这与维护上级权威是十分契合的。也就是说，上级及其领导机关委任下一级负责干部，不仅有利于树立上级领导机关的权威，顺畅地领导下级，而且还能增强下级干部对上负责的责任心。一般而言，委任者总是要在意志一致者中物色被委任者，这样就使上下级之间便于沟通合作，从而比较有效地保证党的方针、政策在执行上的连续性和一致性。这也是十八大以来我国倾向于委任制干部选拔方式的重要原因。改革开放以来，随着市场经济的快速发展和分权化改革的实施，上级和中央机关的权力不断式微，甚至形成下级和上级、地方和中央讨价还价、相持抗衡的态势。如果不对下级和地方的政治权力加以适当上收，任由下级和地方“坐大”，将会危及国家政权。

2.有利于巩固执政地位

委任制有利于贯彻实施党管干部的原则，维护和巩固执政党的执政地位。不同于西方文官“与党脱钩”的管理制度，在中国坚持“党管干部”原则，这是实现党对国家领导和巩固党的执政地位的重要保证。所谓党管干部，简言之就是通过把党的组织路线、方针和政策，按一定程序转化为人事管理的法规，依此对领导干部进行管理，来保证党对领导干部的领导权和管理权。因此，党管干部是领导干部选拔任用中必须坚持的原则。“在政党政治时代，将干部选拔任用完全控制在党的领导之下，使党能够根据形势需要，对权力资源进行统一调配，以保障党的经济社会发展战略的迅速贯彻实施”（张向鸿，2014：100）。换言之，只有将干部选拔牢牢掌控在党的领导之下，党的执政地位才能得到有效保障。从委任制与选任制、考任制等干部选拔方式的比较来看，委任制干部选拔更有助于党管干部原则的贯彻和党的执政地位的维护。在委任制干部选拔中，更强调发挥党的组织领导和把关作用，强化党委或党组、分管领导和组织部门在于部选拔中的权重和干部考察识别的责任，强调保证党对政府重要领导人选的推荐权，等等。因此，委任制有利于党的组织路线、方针和政策在领导干部中的转化、贯彻和实施，最终有利于维护和提高党的执政地位。当然，与之配套的还要强化党的纪律检查和中央巡视制度。

3.有利于避免用人过度市场化

委任制有利于避免市场规则在于部选拔中的异化。委任制是上级机关或党委按照德才兼备、以德为先，注重实绩、群众公认的原则，对特定范围的下属给予职务委任的制度安排。其实质是上级机关或领导对选人用人的数量和质量的总体把控。因而，与选任制、公推直选、考任制等无节制、泛化的干部选拔方式相比，委任制能够严防过度的职位竞争，能够有效避免诸如拉票贿选、买官卖官等异化的市场行为发生。正是由于选举、直选、考任的范围如此之大，才导致领导干部职位竞争的异常激烈；正是由于在选举、直选、考任的过程中民主、公开原则的肆意滥用，才导致“民主暴力”的不断上演。进而，获取领导职务的手段和途径日益异化，在一些领导干部眼中，一切都可以明码标价，职务、身份皆能买卖，而且想买就能买到。在这种背景下，唯有对干部选拔的数量加以限定，对领导职位加以控制，才能有效应对这类问题。委任制干部选拔方式正好能够满足这种诉求。可以说，近年来各地领导干部选拔中出现的诸多选举乱象，根源之一就在于人们把市场规则不恰当地运用到用人工作中，尤其是受西方竞争性选举制的影响，把权钱交易规则复制到干部选拔中。而选任制、公选制等干部选拔方式对此种过度市场化的做法不仅没有免疫力，而且助推其快速扩张。

三、委任制的弊端

作为委任制的一个总特征，权力自上而下的单向运行固然有其弊端。它虽然能很快聚集起巨大的能量，但如果使用不当，或缺乏制衡机制，就会与公权力形成冲突、造成人身依附和利益结盟，存在着消解反对“四风”效果、堵塞精英向上流动、削弱干部监督和责任追究的民主机制等风险。

（一）易受上级意志影响及控制

在委任制中，领导干部的选拔容易受到上级机关或个人的意志影响及控制，不利于贯彻任人唯贤原则。一方面，委任制及其实现机制是委任者依据一定的用人标准选择委任者。从实践中看，我们不难发现这个“标准”易受委任者的主观随意性地干扰，不仅存在着“智者见智、仁者见仁”的现象，而且长官意志、个人好恶、感情亲疏等往往成了委任与否的“标准”。任用标准的随机性，就可能出现“说你行，不行也行；说你不行，行也不行”的乱象。另一方面，从委任制的本质内涵来看，它是“上对下”的干部委派或任命，是建立在人的理性和理想的制度设计基础之上的，因而想象人们会根据理性认知、社会良知、正义至善等个人品性和社会共同体的价值观来选拔干部。然而，从人性的构成来看，理性或善性并不是人性的全部，人性也有恶的一面，如损人利己。在我国转型时期，由于市场经济发展得不完善，导致人们逐利的动机和欲望愈加强烈，理性业已受限，甚至走向理性的反面——功利化的路径。当这种理性没有制度约束、甚或被制度保护时，委任制便成为上级控制下级的赤裸裸的工具，成为上级肆意妄为的护身符。从中国共产党的历史来看，无论是20世纪30年代因由共产国际的委任，导致王明“左”倾冒险主义指导的反“围剿”的失利；抑或是20世纪六七十年代因由共和国领导人委任、接替的乱象，导致的悲剧；还是近年来各地暴露出的因由委任制运用不当，导致的官员腐败案件的频发，都很大程度上说明了领导干部的选拔受上级的意志影响及控制的严重后果。不难看出，这种意志影响及控制是有其内在演化机理的，因为被委任的干部必须对上负责，因而唯上是从；因为被委任的干部的权力的过分上收，使其不能独当一面或主政一方；因为被委任的干部害怕晋升受阻，因而拉拢贿赂成风；诸如此类。总之，易受上级的意志影响和控制是委任制的一个潜在风险和弊端。

（二）存在消解反对“四风”效果的风险

运用委任制选拔领导干部存在消解反对“四风”效果的可能。从委任的程序及特征来看，委任制与中央关于改进工作作风，反对和解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题的要求和做法是有一定冲突的。首先，委任的程序具有封闭性。一个干部能否被委任到某一职位，通常起决定作用的是领导者个人和组织人事部门，这些部门在考察中往往又带有神秘色彩，这样就会影响民主监督，进而淡化了人民群众参政议政的政治热情和民主意识。这种情况的进一步演化，便是被委任者漠视群众、脱离群众的官僚主义作风之形成。其次，委任制具有明显的“人治”特征。从总体上看，对干部的委任要由党委集体决定，然而，实际上往往以主要领导者的意见为主。很显然，这样做的结果，是不利于预防、避免用人问题上的不正之风的。“一方面容易造成人身依附关系、培植私人势力，另一方面又难以杜绝那些精于搞关系、心术不正的人爬上高位，危害我们的事业”（尹业香等，2008）。不难看出，当这种用人不正之风盛行时，追求形式、不重实效，图虚名、务虚功、工作不抓落实；推诿扯皮，效率低下，不作为、不负责任；安于现状、贪图安逸；大手大脚、铺张浪费等“四风”现象和问题就会激增和蔓延。因此，委任制与“四风”问题存在密切的关联，其对反对“四风”具有一定的消解之负功效。

（三）一定程度上阻塞精英向上的流动

在一定程度上，委任制有碍于社会精英进入干部队伍中。从干部选拔对象来看，委任制是造成精英向上流动的阻塞，导致执政层能力、才干下降的一个重要根源（黄军甫，2005）。委任制实行的是“少数人选少数人”，这使得干部的选拔范围狭小。委任制的委任对象一般来自领导者个人推荐、组织人事部门的推荐，或上级有关部门的指派等。这些渠道提供的候用人选可能存在“天地小”的局限性，往往导致领导人在熟悉的部属中“相马”，而活跃在“大天地”中的“千里马”却可能无人问津。很显然，这种选择面比较狭窄的方式，有可能阻碍优秀人才脱颖而出（周新军，2012）。“文化大革命”时期，党政领导干部选拔制度之所以遭到极大破坏，就在于委任制的干部选拔功能被无限制地放大，而把许多有能力、有才干、有信念的社会精英排斥在体制之外。我们都知道，社会稳定依赖于社会层级间的上下贯通、有序流动。处在社会阶梯下层的精英能够通过自身努力流动到上层，上层非精英成员被合法地流动到下层，从而保持执政阶层的能力、才干的平均值高于非执政阶层。没有下行的循环，执政层就可能聚集起一批腐败分子和低能平庸者，使执政阶层能力、才干平均值下降，从而动摇其执政地位。同样，如果长期堵塞上行循环的通道，非执政层的能力平均值就有可能通过积累而上升，一旦达到一定程度，具有执政能力的精英就会以革命的手段夺取政权，革命就会发生，原政权就会倾覆。苏共的败亡教训充分显示了这一点，体制内庸才和腐败分子越来越多，而广大的社会精英却被排斥在体制之外，更难以走上高级领导岗位。

（四）干部监督和责任追究的民主机制孱弱

委任制在形成干部监督和责任追究的民主机制方面明显存在不足。由于委任制是体制内的上级对下级的委任，相应的监督也是体制内的“同体监督”。与异体监督的监督主体的广泛性、监督过程的公开、透明性等特征相比，同体监督具有监督主体范围小、监督过程封闭化等特征和局限。“同体监督由于自我监督的某些难以克服的局限性，基本上属于治标。可以想象，一个医术高明的外科医术也不忍心给自己的患病之躯做开刀手术。同理，由于唇亡齿寒的利益关系与日积月累的感情因素，要对自己内部的权力滥用与权力腐败者进行大刀阔斧的治理，遇到的阻力和困难可想而知”（郭文亮等，2010）。需要说明的是，即便当前中央巡视组加大了对干部监督的力度，但也不能做到监督全覆盖。

同样，在领导干部选拔任用责任追究方面，委任制也有其缺陷，它是导致干部责任追究不力的重要缘由。一般而言，凡是被委任的对象，一经考察之后被任用，委任者要对被委任者的从政行为在一定期限内负责（王万年，1997）。然而，在我国有关委任制干部任用的法规中，对诸如提拔“带病上岗”的推荐人、对“考察失真”的责任人，导致“买官”得逞，怎样追究推荐人和考察者的责任，尚无规范的处罚制度（刘正坤，2010）。正是由于委任制在干部责任追究方面的明显缺陷，才导致带病提拔、用其所庸、用非所长等乱象频发。如原铁道部部长刘志军，自1986年任郑州铁路局武汉铁路分局党委书记、局长第一次受贿，直到2011年12月，非法收受财物6 460余万元，从处级干部连续带病提拔4级（乔德福，2014）。同样，李嘉廷早在其任哈尔滨市市长时就有群众反映其贪污，中纪委曾先后查过5次，一直未能查实，他到云南任副省长以后并未有所收敛，当了云南省长也一直腐败（乔德福，2014）。

四、委任制的实现条件

为了规避民主选任方式的弊端，同时，合理吸收民主选任的优点，充分发挥委任制的优势，防范和克服其弊端，关键在于明晰并满足委任制的实现条件。质言之，委任制的前述优势或优点不会自发实现，需要具备相应的前提条件。

（一）增强干部考核的效度和信度

加强对干部的考核是实现委任制的基本条件。委任制不是否定考核，而是增强考核的效度和信度。可以说，没有考核，委任就是纯粹的任命、委派，是委任者个人意志的主宰；不具备效度和信度的考核，同样会将委任等同于上级领导的个体思想、意愿的执行和实施。缺失干部考核或考核的效度和信度低，必然产生诸如任人唯亲、拉帮结派、封官许愿、“圈子文化”等“委任综合征”。正是在此意义上，增强对干部的考核是委任制实现的重要前提，甚至可以说，委任的过程就是对干部考核的过程，没有干部考核就无所谓委任制。

那么，怎样增强干部考核的效度和信度？效度和信度是社会科学研究的重要范畴。所谓效度，即考核的有效度、准确度，指的是考核工具或考核手段能够反映所要考核变量的准确程度（林聚任等，2008：109）。也即，考核结果与被考核者实际情况的吻合程度，考核结果与被考核者实际情况越吻合，则效度越高；反之，则效度越低。所谓信度，就是考核结果的一致性、稳定性及可靠性，一般多以内部一致性来加以表示该考核信度的高低。就两者的关系而言，一般来说，信度对于效度是必要条件，但不是充分条件，信度高不能够保证效度必然高，但效度高，信度必定也高。信度是为效度服务的，信度是效度的基础，效度是信度的目的，效度不能脱离信度单独存在。这就要求在具体的干部考核中，既要制定科学合理、反映时代要求的考核目标，又要确保考核目标的贯彻和实施，即保证考核程序的公正性以及考核结果的有效性、稳定性和可靠性，实现考核效度和信度的统一。增强对各级各类干部考核的效度和信度，关键是建立健全干部考核评价体系，为委任制的实现创造条件。党的十八大报告提出，必须“完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观”。这说明考核评价是干部工作中的重要环节，无论是干部的选拔任用，还是干部的激励、管理、退出，都离不开考核评价制度和机制的完善。当前，由于对各类领导干部的特点和现状认识不足，我国对于以职位职责为基础的干部考核制和以目标责任为基础的实绩考核制的研究还不够深入，在考核主体、考核内容、考核方法和考核的组织实施等方面还存在不少问题。需要深化改革，健全分类、科学、常态化的干部考核评价体系，促使干部的考核评价从偏重经济建设向注重“五位一体”全面发展转变；从单纯GDP指标向注重以人为本、改善民生转变；从追求短期、显性的政绩向注重长期、可持续的实绩转变。积极推进考核评价理念、主体、内容、方法、技术等方面的改革创新，把“德才兼备、以德为先”的用人标准具体化为可观测、可操作的指标并落实到干部考核的全过程，体现到具体的委任制干部选拔工作中。

（二）加强后备干部队伍建设

加强后备干部队伍建设是实现委任制的基础条件。委任制实施的前提条件之一是必须有足够的被委任对象，并且是素质高、能力强、作风硬的优秀人员。诚如前文所论及，选拔范围小是委任制的主要弊端，是导致官员执政能力、才干下降的潜在因素。因此，必须尽可能扩大委任对象的可选范围，尤其是畅通社会精英的循环通道，为上级领导和部门提供可资委任的对象或客体。一般来说，干部选拔范围小，优秀人才脱颖而出比较困难，因而干部质量是很难提高的，长此以往，委任就有可能演变成“在矮子中拔高”，显然，这有违干部队伍建设的目标要求。由此不难看出，后备干部的培养在委任制实施中至关重要。

所谓后备干部，是指各级党委按照干部管理权限，根据有关选拔标准和选拔程序，选拔出的德才皆备、有培养前途和发展潜力，为上一级领导班子补充干部而准备的后备人选。可以说，后备干部队伍建设是干部队伍建设的源头性、基础性工作，着眼于提高执政能力这个根本要求，深入探索后备干部队伍建设规律，加强后备干部队伍建设，对建设能够担当重任、经得起风浪考验的高素质干部队伍具有重要意义（李春燕等，2012）。党的十七届四中全会《决定》指出：“源源不断培养大批优秀年轻干部是关系党和国家事业的根本大计。”据此，我们认为，紧紧抓住选拔、培养、管理等关键环节，进一步完善公平公正的选拔机制、有效管用的培养机制、备用衔接的管理机制，对于做好后备干部队伍建设工作意义重大。具体包括：搞好规划，做好领导干部需求预测工作，遵循领导人才成长规律，建立适度的总体目标和规划；明确培养目标，制订培养计划，提高后备干部培养的制度化、科学化水平；对后备干部有针对性地进行管理和培养，建立健全后备干部档案和信息库，加强跟踪考查并将考查结果作为后备干部培养、使用、调整的依据；等等（刘亮，2010）。在此基础上，切实将后备干部作为委任的对象来源，将其作为一项制度安排。

（三）注重集体领导及其公正性

注重集体领导及其公正性是实现委任制的核心要件。从委任主体的角度来看，委任制是干部选任的集体领导，不能是个人的委任。不能把组织的委任当成个人的领导，而要真正实现集体领导的公正。一方面，我们国家民主政治体制和单一制的政体结构决定了党、政等组织实行民主集中制原则，这就决定了干部委任制必然也要体现民主与集中的统一，表现在委任主体结构方面就需要呈现一种多元化和组合化的格局，即实行集体领导。另一方面，2014年新制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》也明确规定，党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部职责。这表明包括委任制在内的干部选拔方式必须实行集体领导。然而，令人遗憾的是，该《条例》并没有对集体领导作出进一步的具体安排，这方面的制度缝隙需要弥补，否则，集体领导就会徒具形式，成为个人意志的实施工具，公正性容易受到挑战。当前我国各级、各部门的干部委任之所以出现近亲繁殖、攀附成风等问题，就在于个别领导者的意志主导和控制了集体领导的意志，集体领导变相成为了个人领导。为此，需要从制度上建立和完善集体领导的具体规则和办法，维护和体现集体领导的公正。具体来说，一要明确集体领导的构成。党委（党组）及其组织（人事）部门应是干部委任制的主要委任主体，对他们各自在干部委任中的地位和作用应作明确的规定。二要明确集体领导的权力和责任。坚持权责一致的原则。权力与责任只有在对等状态下才能有效规范权力，并发挥权力的效能。干部委任首先要合理界定委任主体的权力和责任。领导班子的用人权力越大，则相应地就要担负更大的责任。党委（党组）委任领导干部人选，必须说明委任理由、申明与被委任人的关系，并在一定范围内予以公示。并通过相应的责任追究制度，做到权力越大、责任越大，权力越大、公开程度越大。三要制定集体领导的领导制度。总体原则是依据权重，多元组合。制度设计要针对不同类型的职位性质与要求，划分党委、党组、组织人事部门的权重，建立组合式委任机制，即依据干部不同的类别、不同的级别合理划定委任的具体方法。

（四）制定合理的委任标准及程序

制定合理的委任标准和程序是实现委任制的保障条件。从一定意义来说，干部委任的标准和程序是委任制的生命线。如果标准缺失或不统一，干部委任就会变得毫无意义，并产生诸多问题；如果程序缺失或混乱，干部委任就根本无法实现。当前委任制干部选拔实施中，之所以出现诸如老实人受气、正直人吃亏、贪官、庸官、懒官、昏官、太平官等干部问题，根源之一就在于干部委任的标准和程序缺失或紊乱。因此，必须进一步转变思想观念，严格标准程序，提高干部委任质量。具体来说，一要严格标准条件。一般来说，干部委任的标准要符合时代特点、建设需要、能力突出、立场忠诚、信念坚定等要求。将标准条件纳入干部任用之前的考核制度之中，使考核与委任一致起来。二要完善相关程序。干部委任必须按规定完善有关程序。在考评的基础上，遵循资格审查、民主推荐、综合分析、形成方案、讨论决定、适度公开的工作程序。在具体的干部委任过程中，要努力创造使优秀年轻干部脱颖而出的环境和条件，克服由“少数人选人”、在“少数人中选人”的现象，采取多种途径发现和遴选干部。三要扩大委任视野。注意在领导班子和领导干部考察过程中发现优秀干部，特别是要结合领导班子调整、届中考察、年度考核，及时把那些群众公认、政治业务素质好、各方面表现突出的优秀年轻干部名单掌握起来。注意在完成急难险重任务中发现优秀人才，破除求全责备的观念，树立看本质、看主流的选人用人观。委任干部，既要看一个人的全部历史和一贯表现，也要看一个人关键时刻的表现。要把长期沉在基层、默默无闻、扎扎实实、工作实绩突出的老实人提拔出来，不让老实人吃亏，不让“老黄牛”精神埋没。四要明确委任目标。干部委任要严把“入口”关，明确委任目标要求，坚持德才兼备、以德为先的原则，按拟空岗的数量比例、专业结构、年龄层次合理委任，真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部任用到领导干部队伍中来。

（五）加大对干部的巡视监督力度

加大对干部的巡视监督力度是实现委任制的又一关键条件。民主政治的有效运行，关键在于对权力的监督与制约，同样，加大对干部的监督，尤其是注重对用人过程的监督，也是委任制实现的必备条件。缺乏干部监督，无论是委任主体，抑或是委任客体，都有可能攫取或追求自身利益最大化，置公共利益和人民的利益于不顾，突破公权力的使用界限。当前在委任制的实施过程中，违反委任程序和原则，任人唯亲、为部分人“量身定制”动议和提名、买官卖官、封官许愿的现象依然存在。究其原因，就是因为对委任过程的监督缺失或不够完善，给一些人留下了可乘之机。干部任用的监督缺失，不仅危及干部自身的合法性，也将深刻影响干部人事制度的效能。值得强调的是，巡视制度对于实现和提高委任制干部选任的监督效果，具有重要的作用。党的十八大以来开展的中央巡视工作，对防止和打击各类官员腐败发挥了明显的积极作用。衡阳人大代表贿选案、南充市党代会发生的有组织公款拉票贿选案，以及苏荣、朱明国、万庆良、金道铭、武长顺、秦玉海等人的问题线索都是通过巡视发现的。我们知道，巡视是党章赋予党组织的重要职责，是党内监督的重要制度安排。也就是说，通过运用和完善巡视工作机制，提升干部监督和约束效果，有助于实现委任制的初衷和价值优势。概言之，加强对委任制干部选拔任用过程的巡视监督，是推进中国干部选拔任用民主化进程、提高当前委任制干部选拔任用的社会公信度的根本保障，同时也是深化干部人事制度改革的重大战略举措。

就委任制干部选拔而言，加大其巡视监督力度，一要增强干部监督的意识，强化监督责任。需要对各类监督主体加强思想政治方面的教育，破除“不能监督”和“不敢监督”的认识误区，同时依据制度保障使其牢固树立“监督是正当权利”的意识，增强行使民主监督权利的自信心。坚持权责一致的原则，使监督主体明白，监督既是他们的权利也是他们的责任。二要增强干部委任工作的民主性和公开性，充分发挥党员和群众对干部委任工作的监督作用，使干部的委任在党员和人民群众的参与和监督中进行。三要制定严格的制度措施，加强对干部委任主体的监督。通过对委任主体进行权力、职责划分，并完善配套的法规，禁止某些领导干部违反程序，采取“迂回”方式委任不符合要求的干部人选。通过加大监督力度并完善监督机制，促进干部委任过程的公正与公平。四要改进干部监督的方法，通过强化体制内监控的独立性、权威性，改变以往监督机构存在的监督地位“有名无实”的尴尬局面，实现柔性监督向刚性监督的转变；通过培育体制外监督主体，实现委任制干部选拔任用过程监督主体多元化；等等。五要坚持开展常态化的干部巡视工作并完善其工作机制。巡视是有效监督和保证委任制干部选任的重要手段，只能加强不能削弱，必须矢志不移地坚持下去，为实现委任制干部选任之功效提供有力支撑。在干部巡视工作过程中，必须做到发现一起处理一起，巩固成果，形成震慑，使有问题的人知耻知止、收手收敛。

总之，委任制从产生到发展，有一个历史过程。在不同的历史阶段，委任制受到不同程度的重视和应用。委任制不是完美的干部任用制度，有其自身的优势和弊端。发挥委任制的优势，防范和克服其弊端，需要进一步探索和研究，形成更加完善的制度设计和配套方案，如此才能使委任制的优势得到更好的发挥。

作者介绍：程波辉，对外经济贸易大学公共管理学院讲师，bohuicheng@163.com；彭向刚，对外经济贸易大学公共管理学院教授，pxg4080@163.com。

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